刘华：资源再生行业政策须着力于细节把控

·往精加工的方向转型，谋求具有更高利润的回收再生，是产业转型升级的必由之路。

·政策须重视细节和微观把控，才能推动中国循环经济升级。生产者责任延伸制度（EPR）和全生命周期等概念的落实，如何界定责任主体是关键。

深圳零废弃政策顾问 刘华 

资源再生行业是循环经济的重要组成。而资源再生针对的一大类别是固体废弃物。

中国是固体废弃物产生大国。根据生态环境部的统计年报，2022年中国排放源统计调查范围内一般工业固体废物产生量为41.1亿吨，综合利用量为23.7亿吨，处置量为8.9亿吨。但中国固体废物资源化利用和无害化处置水平仍有待提升，在公众印象中，资源再生行业也难以摆脱“回收废品”的低端印象。

在中国循环经济的发展历程中，资源再生行业经历了哪些变化？为何这一行业难以实现技术革新和产业转型？2024年11月2日，澎湃城市报告就此专访了环保组织深圳零废弃的政策顾问刘华。他长期关注固体废弃物、化学品管理和循环经济等议题。

生产者责任延伸制和生命周期管理的概念在行业内外并无太多争议，但在现实中却存在责任主体难以划分、生命周期范围难以厘清等问题。此外，一些政策，如“电子废弃物拆解基金”的初衷是好的，但在现实中却面临收支不平衡而导致亏空的问题。“基于科学决策提升政策制定的精细程度，才不会让政策执行的效果打折扣，从而能让行业良性运转。”刘华指出。

拆解企业为何缺乏技术革新动力

澎湃城市报告：资源再生行业常与“回收废品”的低端印象挂钩。为何会如此？

刘华：对公众来说，接触最密切的可能就是卖废品和看到的走街串巷收废品的游商，形成这种印象难以避免。一些资源再生的企业客观上存在一些“散乱污”的现象，无法和一些感官“光鲜”的产业横向比较。

不过在过去几十年的发展过程中，这个行业也发生了一些转变。可能大家比较熟悉的一个典型案例是广东贵屿的电子垃圾问题。从上世纪80年代前后，当地逐渐形成了很多家庭小作坊，各家各户在自家的一楼采用焚烧、加热、酸蚀等简单粗放的方式拆解电子垃圾，从中获取、销售和回收电子元器件，通过回收有价金属、贵重金属等资源获取收益。因为规模逐渐扩大，同时技术粗放，没有相应的废气、废液、废渣的妥善处理，导致当地的环境污染，危害人身健康。由于污染严重，贵屿“声名鹊起”，但也成为了被关注的典型案例。

2015年前后，当地政府推动转型，希望把原来小作坊无序经营的废旧电子产品拆解变成了一个“循环经济”产业园区，即要求所有电子废弃物业主集中入驻园区，同时配套了相应的环境治理设施。（编注：贵屿循环经济产业园区于2013年启动建设，2015年底建成。园区包括废旧家电整机拆解厂、工业污水处理厂、危废转运站、湿法冶炼、火法冶炼、废弃机电产品集中交易装卸场、集中拆解楼、废塑料清洗中心等项目。）

从形式上看确实是一种转变，避免了小作坊的无序经营和污染物的野蛮排放。从规模效应上来说，处理设施也相应可以摊分成本。不过依然存在尚未从根源上解决的问题。例如，如果当地还是沿用传统的加热线路板的办法来获取电子元器件（俗称“烧板”），这和原来的家庭作坊式作业区别不大。总体来说，这些转变是有益的，但还有很多技术和产业升级的空间值得完善。

澎湃城市报告：延续贵屿的例子，有哪些因素阻碍了行业的技术升级和突破？

刘华：技术升级需要研发和投入，而小作坊难以实现。必要的管理和政策的引导等都是影响因素。

无论是相对粗放的初级回收拆解，还是具有更高价值的深加工、精加工，做好这些环节都需要一定的技术基础，同时也要付出相应的环境保护的费用来妥善处理废气、废液和废渣等问题。小作坊式的业态几乎不可能处理好这些问题。如果没有必要的法规进行妥善的管理，从业者在利益驱使下会采用最简单粗暴的方式获取收益，不会考虑对技术、特别是环境友好技术的投入。

贵屿循环经济产业园入口。 园区官网 资料图

回收企业为何过度依赖拆解基金

澎湃城市报告：我们在采访和调研中发现，即便是一些技术水平较高的头部企业，在固废回收行业依然很难赚到钱。原因是什么？

刘华：很难一概而论地评价各家企业的经营状况，不过，确实有行业本身的共性问题。

中国是电子产品的生产大国和消费大国，每年产生大量的废弃电器电子产品，如之前所言，电子产品的回收拆解相对“价值较低”，而对拆解后产生的各种“废料”进行深加工、精加工相对具有较高的“经济价值”。

以电子废弃物举例，利润最低也最简单的环节就是把产品拆解开，按电子元器件、印刷线路板、各种金属、各类塑料等类别做简单分类。这一环节能带来的收益相对有限，而真正能带来较高收益的是这些材料，特别是印刷线路板等材料分类后进行深加工的后续环节。印刷线路板，特别是手机等产品的印刷线路板通常含有贵重金属，例如金、银等，每吨电子线路板中金的含量能达到上百克甚至更高。与之对应，每吨金矿石内金的含量其实很低，通常在几克而已。可见，通过对电子废弃物回收拆解和妥善处理进行深加工的经济效益是可观的，但过去很多企业后端深加工的技术水平、产业布局相对有限，无法实现较好的收益，也就形成企业和行业循环经济实践良性的发展。

前端的货源也是问题。

目前，国内依然没有形成特别规范、高效、成本可控的回收体系。回收行业的货源基本上都是依赖走街串巷的游商从各家各户收集，一些企业存在货源短缺、开工不足，甚至因为局部“争抢货源”导致的价格不合理问题，影响了回收拆解企业的正常收益。也导致一些《中国电子废弃物回收拆解企业目录》中的企业过度依赖拆解基金的补贴维持。当这一拆解基金难以亏空而难以为继的时候，企业就存在巨大的生存风险。

从现在的趋势来看，很多大型科技企业越来越重视对于再生资源的投入。因此对于资源再生行业的企业来说，也应该有思维和技术层面的转变，从成本控制、经营状况、客户维护等方面投入，而不是以简单的“收破烂”思维来布局业务，否则这一行业是没有太多提升和改变的可能性。

苹果公司的拆解机器人Daisy,可高效地拆解iPhone，回收有价值的元件。 苹果官网 资料图

澎湃城市报告：拆解基金为何会出现严重亏空？

刘华：拆解基金这一政策从逻辑上是可行的，它是固废回收行业生产者责任延伸制（EPR）的一种做法。如果相应政策设置的科学、合理，例如通过生产者责任延伸制度（EPR）从产品的生产商征收一定的费用用于补贴资源再生企业获得相应的、合理的拆解费用。

但现实情况是，《中国电子废弃物回收拆解企业目录》中的拆解企业最终面临的困境是拆解基金巨额亏空，EPR补贴作为拆解企业的重要收益来源难以为继。（编注：根据中国物资再生协会的调研，截至2022年底，拆解基金拖欠企业199.79亿元，赤字率达到41.9%。）

目前的困境源于政策本身的设置缺乏科学的论证等细节方面的把控。拆解基金的收取和发放并不匹配，无法形成长期的、正常的运转。在落实拆解基金之前，市场上已有很大的产品存量。这些产品的生产企业难以追溯，也无法补缴拆解基金。只有政策实施之后生产的产品缴纳了相应的拆解基金。大量的存量产品被拆解后带来的基金收支不平衡是一个根本问题。（编注：2009年，国务院颁布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，规定自2011年1月1日起在电视机、洗衣机、电冰箱、空调、计算机领域实施以基金制为核心的生产者责任延伸制度。）

此外，在拆解基金这一政策实施过程中，还出现过有回收拆解企业用拼凑的产品反复拆解，以骗取基金的现象。虽然可以通过加强管理来整治和规范，但随之也导致管理成本的增加。这些原因导致的问题，对行业的发展有害而无益。

原则上来说，EPR是相对成熟的政策来推动行业的良性发展。如果能透彻地探讨如何去设定政策的细节，做更微观的把控，我觉得EPR还是能推动中国循环经济建设往前走的。

EPR责任主体界定问题如何解决

澎湃城市报告：我们采访废旧动力电池回收企业时发现，回收企业认为要落实EPR，应该是车企、电池厂商付钱给他们来拆解电池。但现实中，通常是回收企业向车企和电池厂商购买电池来拆解。资源回收链条中，如何理清上下游的责任和利益？

刘华：这涉及到两个方面的问题。从EPR政策来说，责任主体到底是谁，需要清晰界定。如果政策的责任主体落在整车企业，车企需要缴纳一定金额的电池最终报废处理费用，用来作为拆解企业的拆解补贴。

而从商业上看，拆解企业在获取电池的时候，因为是一种“商品”的买卖，确实也需要从其上游供货渠道，可能也包括这些车企，通过正常商业买卖的形式交易。这其实与EPR政策本身的缴费和补贴并不矛盾。只要能明确交易的双方主体，并不影响政策本身的执行。

澎湃城市报告：依然以废旧动力电池回收行业为例，EPR的主体究竟是整车企业还是电池厂商？

刘华：EPR政策的主体如何确定通常是个争议话题。很少有人会反对EPR本身，但提到责任主体要落到谁头上，则一定会有不同的声音。

可以从政策执行的有效性来分析这两种情况。相较于作为电池的生产商的电池企业作为责任主体，EPR的抓手落在整车企业上可能会更合理。动力电池作为整车的配件在整车企业的组装完成后最终销售给客户，通过其销售渠道，整车企业相对更容易掌握其产品的使用环节情况，也更容易通过逆向物流等方式实现产品配件的回收与报废。车企根据产品销售情况，也容易精确核算需要承担的“生产者责任”的费用比例。EPR的主体落在整车企业上可能更便于政策科学、有效执行。

澎湃城市报告：在固废回收领域EPR的主体是否会更难界定？汽车还有像4S店这样的回收节点，电子电器产品卖出去则完全分散了，很难追溯回收路径。其他国家和地区有哪些举措来保障EPR的落实？

刘华：是的，因此EPR政策落实起来举步维艰。中国的产品存量实在太大了，EPR落实得也比较晚。一些发达国家落实这一制度相对较早，他们的产品社会存量也较小，实施起来也相对容易。

欧美、日本等国家地区，如果居民要处理废旧家电、特别是一些大件的电子废弃物需要付费给回收企业。这与中国“卖废品”的概念是相反的。另外，如果这些家电还能正常使用，在一些地方也可以通过捐赠给慈善商店（charity shop）等方式，再由商店进行二次销售。这样消费者可以不用负担额外的处理成本，产品的生命周期也得到延续。如果一些捐赠达到标准，还可能获得一定的税收优惠。这些政策都鼓励了回收体系低成本地良性发展，而避免了层层加码的成本。

总而言之，在这一产业还未能步入正轨之前，对资源再生行业的政策扶持和政策的精细程度还尚待完善，但已经有一些变化。例如在回收拆解企业之前遇到的增值税问题。今年4月底，国家税务总局推出了资源回收企业“反向开票”政策。一般情况下收款方应向付款方开具发票，但资源回收企业比较特殊，他们有一定比例的货源都来自个人，无法获得一般情况下可以取得的“第一张发票”，导致无法抵扣增值税进项税额等问题。所谓“反向开票”就是回收拆解企业向出售报废产品的个人进行开票，即付款方向收款方开票，以解决回收企业在进项凭证上的困难。这个政策可能有利于改变这个问题，不过时间尚短，其成效如何有待进一步观察。

2021年财政部联合税务总局印发实施的《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》，其中提及“从事再生资源回收的增值税一般纳税人销售其收购的再生资源，可以选择适用简易计税方法依照3%征收率计算缴纳增值税。”即增值税简易计税方法。

从财税政策上来说，反向开票和增值税简易计税是促进行业发展的一种尝试，我们也期待具体实施的效果。

美国最大慈善商店Goodwill的宣传标语，慈善商店通过对社区闲置空间、生产生活闲置物资的利用，实现循环再生。 Goodwill官网 图

“全生命周期”边界为何成争议焦点

澎湃城市报告：资源再生领域近年来常被讨论的一个概念是“全生命周期管理”。全生命周期管理在中国的接受程度如何？

刘华：如果仅是谈论全生命周期管理或者全生命周期评估（Life Cycle Assessment, LCA）的概念本身，我相信大家都会认同。但争议的焦点在于如何界定“全生命周期”。

这里我以塑料产品来举例，塑料的全生命周期界定目前就存在很大争议。2022年3月，联合国环境大会授权联合国环境规划署建立一个政府间谈判委员会，利用两年时间的五次政府间谈判，即2024年底之前，制定一项关于塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）的具有法律约束力的国际文书。2024年11月25日至12月1日在韩国釜山举行的是第五轮即最后一次的政府间谈判但最终未能达成这一目标，不得不延期续会。两年五次谈判，包括中间过程中各种斡旋和努力都无法弥合矛盾，其中一个很重要的争议就是如何界定全生命周期的边界。

参会各方原则上基本都认同塑料污染应该针对塑料的全生命周期管理才能有效的治理塑料污染。但什么才是塑料的全生命周期管理，其生命周期的边界如何界定，存在泾渭分明的观点。

因为绝大多数塑料的原材料都是来源于石油化工产物，以石油化工、塑料生产为主要产业的国家，比如石油输出国组织成员国等，反对将塑料的生命周期的前端界定为从塑料原材料的开采，即石油化工阶段开始。而另外一些“高雄心联盟”成员的国家代表，包括一些欧美国家和受海洋塑料污染较严重的一些国家等，他们则希望将塑料生产的原材料，即初级塑料聚合物这些前端的石化产业阶段也纳入塑料的全生命周期，从根源上终结塑料污染问题。

“全球塑料条约”第五次政府间谈判委员会会议（INC-5）会议现场。

很明显，不同国家代表因为其所处的行业、在产业链上的位置不同，他们主张的诉求也不同。对塑料污染治理也会产生不同的影响，例如，治理塑料污染是偏向于末端的废弃物治理还是从避免不必要的塑料消费的源头减量下手。

另外，不同的生命周期边界的界定，也会影响其他的一些角度，例如塑料带来的碳排放。对塑料而言，从初级塑料聚合物生产这些石化环节到塑料废弃物的最终处置，前端的石化生产这些环节占据的碳排放比例很大。如果塑料生命周期不纳入前端部分而导致这部分碳排放管理的真空，可能会影响到中国低碳化发展的宏观目标。至少需要从石油化工产业如何实现低碳化目标来下手，与巴黎协定和国家目标相匹配。